Déficit : faut-il respecter la règle européenne des 3% du PIB ?

Il faut garder la règle, pas forcément la respecter

Cet éternel débat a encore opposé récemment Benoit Hamon et Michel Sapin. Mais qui respecte cette règle en pratique ? Personne. En 2016, sur 28 Etats membres, seuls les trois petits pays baltes respectaient intégralement les règles du pacte de stabilité et de croissance, incluant celle des 3%. Les autres pays ont-ils été sanctionnés pour leur violation des règles communes ? Nullement. La France n’a jamais respecté la règle et n’a pas subi la moindre sanction pour cela. Même la vertueuse Allemagne ne respecte qu’un critère sur trois. L’année dernière, la Commission européenne a envisagé un temps de sanctionner l’Espagne et le Portugal pour leurs dérapages budgétaires en engageant contre eux une procédure pour « déficits excessifs », avant d’y renoncer. Où est donc l’étau de fer bruxellois censé imposer une dictature technocratique aux pays membres, quand la plus grosse sanction qu’ils obtiennent, c’est un « rappel à l’ordre » ? Ni application aveugle, ni suppression juridique : c’est la situation actuelle, et la position que je défends ici.

Pourquoi 3% et non pas 2 ou 4 ? A cette question, personne n’a de réponse économique sérieuse. Même si on a tenté de trouver une justification rationnelle ¹ elle ne convainc pas grand-monde. D’ailleurs, aucun autre pays du monde n’a installé une telle règle dans sa Constitution, certainement pas les Etats-Unis, le Japon ou la Chine. Le consensus économique international sur le sujet est clair : en période de récession, les pouvoirs publics doivent laisser filer les déficits (voire les creuser volontairement) en dépensant davantage et/ou abaissant les impôts pour éviter que, l’activité s’effondrant par la demande, le chômage explose, in fine les déficits. La pire chose à faire en période de récession est de se lancer dans une cure d’amaigrissement du budget national. Cependant, en période de croissance, il est nécessaire d’adopter une gestion sérieuse, avec un déficit faible (voire un excédent) pour accumuler des réserves qui serviront précisément à faire repartir la croissance au moment de la crise. Installer une règle arbitraire et automatique apparait donc inepte, car le principe même d’une règle est de ne pas s’adapter à la circonstance. Faut-il pour autant supprimer celle de Maastricht ? Je ne le crois nullement.

La situation européenne est particulière. L’Europe fait face à un problème massif de convergence économique. Les pays du Nord, Allemagne en tête, doivent soutenir davantage leur demande globale –notamment par l’investissement public—ce qui aura pour effet de rééquilibrer leur balance extérieure. Les pays du Sud (Espagne, Italie…) doivent faire l’inverse : se concentrer sur les problèmes structurels tels que mauvaise productivité, corruption, fraude fiscale, inflation. La France est dans un entre-deux. Personne ne croit sérieusement que la Grèce pourra devenir l’Allemagne mais une plus grande convergence reste nécessaire pour des pays partageant la même monnaie. Or, cette convergence nécessite un horizon
commun, une sorte de ligne de conduite idéale dont le but est de se rappeler l’objectif que nous avons en commun. La raison d’être de la règle des 3% est donc autant politique qu’économique. Si on la supprimait, le projet de convergence européen s’affaiblirait, car chaque pays se croirait juridiquement fondé à « faire ce qu’il veut » en matière budgétaire, induisant à terme un euro ingérable via une accumulation de défauts sur la dette publique. Si le cas grec a pu advenir avec les règles, qu’en aurait-il été sans les règles ?

Au final, la situation actuelle apparait comme la meilleure option, bien illustrée par le récent Pacte budgétaire européen : il rappelle la règle des 3% en posant le principe de l’équilibre des comptes publics, mais introduit des exceptions pour circonstances exceptionnelles. Quant à la pratique, elle est toujours la même, extrêmement flexible : depuis plus de 15 ans que la fameuse « règle des 3% » existe et qu’on en débat à chaque nouvelle élection, jamais un seul pays n’a été financièrement sanctionné pour son non-respect. Preuve que les institutions européennes sont loin d’être aussi idéologiques qu’on l’entend.

^{1 Avec une croissance nominale de 5% et un déficit annuel de 3%, on maintient mathématiquement la dette dans une proportion de 60% du PIB.}

Une règle européenne sans fondement économique

Lors de la signature du traité de Maastricht en 1992, pour accepter la création de la monnaie unique, l’Allemagne a imposé des critères d’entrée, dont celui d’avoir un déficit budgétaire public inférieur à 3 % du PIB. Les Allemands craignaient que la monnaie unique permette aux pays « laxistes » (les pays du Sud et la France) d’avoir des déficits excessifs qu’eux-mêmes devraient financer un jour ; par ailleurs, selon l’idéologie libérale, le secteur privé est toujours efficace ; il suffit donc de contrôler les soldes publics.

Ces 3 %, sortis d’un chapeau, représentaient le niveau moyen d’investissement public des pays de l’UE à l’époque. Or, la seule règle budgétaire ayant un sens économique est la « règle d’or des finances publiques », énoncée par Paul Leroy-Beaulieu il y a plus de cent ans : il est légitime que l’État s’endette pour investir. Mais la règle des 3 % ne lie pas explicitement le niveau de déficit permis au niveau effectif de l’investissement. Dans la vraie règle d’or, de plus, il s’agit d’une égalité et non d’une limite supérieure.

La règle devrait s’appliquer au solde corrigé de la conjoncture, ce que la règle des 3 % oublie. Un pays dont la croissance ralentit voit son solde public se creuser (moindres rentrées d’impôts, dépenses d’allocations chômage), c’est la composante conjoncturelle du déficit. Dans ces circonstances, il est légitime que son déficit structurel (le solde corrigé de la conjoncture) soit supérieur au niveau d’investissement public, afin de soutenir l’activité. Le critère devrait être : un pays a droit au déficit nécessaire pour obtenir un niveau satisfaisant d’activité, celui qui correspond au maximum d’emploi possible sans induire de tensions inflationnistes. C’est ce que continuent à faire le Japon (déficit public de 4,2 % en 2016), les États-Unis (4,4 %) et le Royaume-Uni (3%).

Pourtant, la contrainte des règles européennes a été renforcée au cours du temps. Les pays de la zone euro ayant un déficit public supérieur à 3 % du PIB entrent dans une procédure dite de déficit excessif et doivent s’engager à le réduire, selon une trajectoire fixée par la Commission. Sinon, ils sont susceptibles d’être soumis à des sanctions financières. Cela aurait dû être le cas en juillet dernier pour la France, l’Espagne et le Portugal, mais la Commission a préféré ne pas jeter encore de l’huile sur le feu.

Selon le traité budgétaire, tous les pays doivent réduire leur déficit structurel d’au moins 0,5 point de PIB par an tant qu’ils ne sont pas à l’équilibre. Tous les pays de la zone euro ont été placés à un moment ou un autre en procédure de déficit excessif, quatre pays y sont encore (Espagne, France, Grèce, Portugal). Mais la Commission critique aussi d’autres pays, dont l’Italie aujourd’hui menacée d’entrer de nouveau en procédure de déficit excessif si elle ne fait pas d’avantage d’efforts. En fait, le calcul du solde structurel repose sur l’évaluation de la croissance potentielle, faite par la Commission, et qui est toujours proche de la croissance observée.

Ainsi, la composante conjoncturelle du déficit et l’effort budgétaire sont toujours sous-estimés, ce qui contraint les pays à mener des politiques pro-cycliques : un pays en récession devrait mener une politique récessive pour tenter de ramener son déficit en dessous des 3 %. Comme le montre l’exemple de la Grèce depuis 2010, renforcer l’austérité budgétaire dans un pays en récession ne permet guère de réduire le déficit, fait chuter le PIB et augmenter le poids de la dette publique. La règle des 3 % comme le traité budgétaire sont une machine à enfoncer les pays en crise.

Par ailleurs, ils ne permettent pas de demander à des pays qui connaissent une demande privée trop forte (comme l’Espagne avant 2007) de la modérer, ni aux pays qui pèsent sur la croissance de la zone par des excédents extérieurs trop élevés (comme l’Allemagne ou les Pays-Bas) de pratiquer une politique de relance. Ils ne sont pas adaptés à la situation actuelle où des déficits budgétaires sont nécessaires compte-tenu de la faiblesse de la demande. Ils sont foncièrement déséquilibrants pour la zone euro.